当今社会，信息化高速发展，军事科技日新月异、局部的战争和冲突不断发生；城市化进程快速发展，自然灾害频发，给城市居民的生命财产安全带来了现实与潜在的威胁。第六次人防工作会议明确提出，人防建设要融入经济社会发展。如何加快防空防灾人口疏散体系建设，是摆在我们面前的一项重要课题。探索建立“组织指挥有力、疏散方案完善、疏散设施配套、保障措施得力、平战功能合一”信息化条件下人民防空人口疏散体系，对于提高城市人民防空应战和突发公共事件应急的双重能力，具有重要的现实意义和长远的战略意义。

一、信息化战争对人防部门疏散体系建设的影响

（一）敌实施精确打击，可控性强、附带伤亡较大，我重点目标及高危区伤亡较大

随着人类步入信息化战争时代，空袭通常是以精确制导武器打击城市重点目标的要害部位，以达到最佳作战效果。科索沃战争中，美国及北约使用的联合直接攻击弹药、巡航导弹、激光制导炸弹，普遍采用了先进的制导技术，命中精度均在10米以内，甚至仅为1米。南联盟内务部大楼被摧毁，但隔壁的妇产医院却只是门窗玻璃受到震动而破坏。大量事实证明，信息化条件下的空袭是以选定目标，大量使用精确制导武器，进行“外科手术”打击的作战样式为主。

从遭袭城市伤亡居民所处的区域来看，非重点目标区域的居民伤亡的比例很小。科索沃战争的前两天空袭中，北约共炸毁了南联盟45个工业和军事设施，约120人死亡、350多人受伤，伤者主要是集中在空袭目标区域内的平民，而非重点目标区域的人员基本上没有收到影响。重点目标遭袭后，目标周围区域内的人员均可能遭受伤害，但在不同距离上的危险程度各不相同。因此，如何正确判断与评估城市重点目标遭袭后直接与间接会上后果，依据对人员遭受的程度实施一定比例的疏散，可以大大降低城市居民的伤亡概率，对于防空袭斗争胜利具有积极意义。

（二）敌注重实施信息攻击、隐蔽突防，我疏散掩蔽时间非常短暂

信息化战争中电子干扰设备、精确制导武器和隐形兵器的广泛使用，使飞机远距离投弹及空袭效能不断提高，空袭飞机的突防能力大大增强，被发现空袭临空的概率降低，预警时间越来越短。海湾战争“白雪行动”中，美军在强大的电子干扰和软压制下，在短短的几十分钟的时间内，利用轰炸机、巡航导弹等摧毁了伊拉克50多个重要目标。面对700多家飞机临空轰炸，伊拉克难以组织有效的反击，首都巴格达高射炮漫无目标地射击，地空导弹在无火控雷达引导下盲目发射，指挥、控制、通信、警报系统全部瘫痪，遭受了惨重的损失。

强敌不入我境，即可以空袭我国境内的任何目标。目前，在我预警时间有限的情况下，城市居民可以进行紧急疏散的时间非常短暂，进入人民防空工程进行掩蔽的时间也极其短促。因此，在信息化条件下，对疏散类型、疏散地域以及疏散时机的制约因素增多，对人口疏散的认识必须进行必要的调整。

（三）敌攻击目标明确、选择性强，我城市“生命线”工程和能源及交通是遭袭的重点

信息化条件下空袭贯穿于在战争的全过程，并逐渐演变成一种独立的作战样式，通过空袭可以决定战争的进程，达成战争目的。海湾战争持续43天，其中38天是空袭，空袭摧毁了伊拉克80%以上的石油提炼设备，炸毁了桥梁和主要发电厂及配电网，切断了所有公路，毁坏了大中城市供电、供水、排水、通信系统。科索沃战争中，北约对南联盟78天的空袭，南联盟1900个重要目标被炸毁，其中能源和交通目标站全部遭袭民用目标的80%以上。有些重点目标甚至遭到反复袭击，城市正常的生产与生活秩序受到极大的影响，甚至不能够保证市民最基本的生活条件。

未来战争中，城市遭到空袭时，城市“生命线”工程、能源、交通等基础设施将是空袭的重点。因此在制定人口疏散计划时，不仅要考虑减少人员伤亡，也应从减轻城市基础设施负担方面考虑，确定疏散人口的比例。

二、信息化条件下选择疏散地域、基地的原则

随着我国新农村建设的深入开展，对搞好人口疏散地域和基地建设提供了难得的机遇，人口疏散地域和基地建设在提高战时和灾时城市防护能力的同时，平时还在改善群众生活，促进经济发展等方面发挥积极作用。在选择疏散地域或基础建设时要着重考虑以下条件。

（一）基础条件要好

信息化条件下选择疏散体系建设同样要选择疏散掩蔽自然条件较好，具有能够容纳疏散人员、物资和重要设施设备的地方，具备便于掩蔽伪装的地貌和植被条件，人口密度较小；距离市区较近，城乡陆路交通状况良好；所在地经济社会发展水平相对较高，具有较好的经济实力和物质基础，初步具备接收和安置城市疏散人口的条件与能力。

（二）避开主要方向

尽量避开主要作战方向，避开重要的交通枢纽、军事设施和重要经济目标，特别是要避开大型水利设施、行（滞）洪区等易产生次生灾害的地区；具备一定的生活保障设施，如粮、油、水、电和医疗卫生等保障条件；基层党组织健全，领导坚强有力，群众思想政治基础较好。

（三）功能齐备完善

疏散地域、基地建成后，要能组织生产、生活，保证重要生产设施疏散后仍能进行生产，保证疏散人口的生活正常进行；要能开展文化教育和娱乐活动，比如要有能容纳疏散学生的教室、有教材、教具等，确保战时疏散地域文化教育的不间断进行；要能够确保疏散人员、物资和设备顺利进驻、安全掩蔽。

三、搞好人口疏散体系建设需要把握的几个问题

组织城市人口疏散是城市人民防空的一项重要任务。各级人防部门要紧紧围绕军事斗争人民防空应急准备和城市应对重大灾害事故的需要，把城市人口疏散体系建设纳入和谐社会建设、城市化建设和新农村建设的整体部署之中，依据本地实际开拓创新，探索人口疏散体系建设的新路子、新方法。

（一）加强领导，明确责任

要根据需要，组建人口疏散体系领导机构，并根据城市人口数量、人员结构、地形条件、交通状况的实际，制定人口疏散体系建设规划，协调落实各有关部门在疏散体系建设中的工作职责和要求，解决疏散体系建设中的重大问题。省人防办主要制定疏散体系建设的规范性文件；市人防办制定人口疏散方案；区（街道）人防办制定人口疏散实施计划；由疏散地域所在镇（乡）人武部负责牵头，组织协调建设、规划、教育、民政等有关部门制定接受安置计划。

（二）城乡共建，注重结合

要坚持“互惠互利”原则，充分利用城乡双方的优势，多建设一些能够使城市和乡（镇、村、户）等多方受益的项目，以调动城乡两个方面的积极性。各级人防部门在组织开展共建中，要积极牵线搭桥当好参谋，帮助他们选好项目把好关，扎扎实实地为预定疏散地域建设多办实事。要坚持以人为本、科学发展，按照资源整合快、建设投资少、配套困难少、发展空间大、急用先行的原则，把疏散地域建设与新农村建设，与城乡卫生、教育改革和公共事业等基础建设有机结合起来，充分整合有效资源，确保配套到位，实现“双赢”。

（三）整体规划，系统建设

各级人防部门要积极争取将人口疏散体系建设纳入城乡总体发展规划，增强执行的刚性。要鼓励社会力量参与，确保人口疏散体系建设经费投入。要根据《人民防空法》的规定，组织有关职能部门，对人口疏散地域、疏运能力、配套工程进行整体规划，系统建设。应建立人口疏散信息化管理系统，基于数字地理信息系统平台，实现疏散人员、路线、地域、接收安置等的信息输入、查询、统计、汇总、分析处理和标图等功能，增强对疏散地域的信息管理，提高组织指挥的质量和效率。

（四）组织演练、检验成果

组织人口疏散与接收安置是一项复杂的系统工程，设计方方面面和千家万户。疏散计划和疏散地区确定后，应分期、分批、分块组织演练，也可结合每年防空警报试鸣的机遇进行，形成制度，坚持下去，主要演练定指挥、定人数、定路线、定时间、定位置、定供给的六定要素，做到边演练边解决存在的问题，以确定战时疏散和应对平时重特大灾难事故应急疏散计划落到实处。

责任编辑： 作者：任勇